Стаття присвячена питанням видів державного контролю за фінансово-господарською діяльністю органів місцевого самоврядування. Дізнаєтеся також як ревізори готуються до ревізії та отримаєте поради як підготуватися до зустрічі з ревізорами і на які моменти господарської діяльності звернути увагу.
Перевірки органів місцевого самоврядування: що має знати бухгалтер
В Україні органи місцевого самоврядування є юридичними особами яким надані самостійні повноваження і відповідальність за свою діяльність відповідно до законодавства. Така норма прописана у ст. 16 Закону №280.
У своєму розпорядженні місцеві органи володіють майном, доходами місцевих бюджетів, землею, природними ресурсами, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Місцеві бюджети, які не належать до структури Державного бюджету України, функціонують самостійно.
Фінансово-господарська діяльність органів місцевого самоврядування підпадає під державний фінансовий контроль. Підстава – стаття 2 Закону №2939. Головним завданням такого контролю є перевірка законності господарських операцій з фінансовими ресурсами, активами й зобов’язаннями, показників фінансової звітності, організації бухгалтерського обліку, дотримання бюджетного законодавства та законодавства про закупівлі. Фінансовий контроль роводять шляхом проведення фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
На підставі вище викладеного та притаманних ризиків (помилок, перекручень, неефективності, шахрайства, корупції, незаконності та інше) у сфері фінансово-господарської діяльності органів місцевого самоврядування, їх діяльність потребує державного контролю.
Одним з об’єктів контролю Рахункової палати є органи місцевого самоврядування. Таку норму передбачає ч. 2 ст. 7 Закону №576. Рахункова палата має право проводити заходи державного фінансового контролю в органах місцевого самоврядування, відповідно до статті 15 Закону №576, а саме:
повноту надходжень до місцевих бюджетів закріплених за ними податків і зборів;
законність використання місцевими бюджетами отриманих трансфертів;
законність та ефективність здійснених видатків місцевих бюджетів.
Рахункова палата проводить перевірки місцевих органів на підставі своїх планів роботи або окремих рішень про позапланові перевірки. Контрольні заходи Рахункової палати прописані в її Регламенті.
Державний фінансовий контроль забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи та інше.
Безпосереднє проведення заходів контролю у місцевих органах забезпечують департаменти та територіальні структурні підрозділи Рахункової палати.
За підсумками проведеного аудиту в місцевих органах складають акт у двох примірниках. Недоліки або факти, що містять ознаки порушень законодавства, зазначають в акті і наводять детальний опис порушень, що дає можливість оцінити розмір заподіяних збитків, нерезультативного, непродуктивного та неекономного використання коштів місцевого бюджету, порушень при адмініструванні надходжень до бюджету.
Якщо керівник місцевого органу має зауваження до змісту акту, то підписує такий акт із застереженнями. Письмові зауваження до акту місцевий орган подає члену Рахункової палати у строк не пізніше 5 робочих днів з дня підписання самого акту. Зазначені зауваження додають до акту перевірки і вони є невід’ємною його частиною.
Людмила КРАВЧЕНКО керівник групи експертів з бюджетного обліку Експертус Головбух
Якщо ревізори не нададуть посадовим особам підконтрольних установ та інших суб’єктів господарської діяльності зазначених документів або нададуть їх із порушенням вимог, які встановлені частиною 14 статті 11 Закону № 2939, керівник установи матиме підставу, щоб не допустити їх до ревізії. Буває, керівник установи чи його заступник відмовляються підписувати направлення, але не заперечують, щоб посадові особи органу державного фінансового контролю проводили ревізію. Про це ревізор зазначає у вступній частині акта ревізії. Направлення ревізори мають вручити саме керівнику чи його заступнику, а не іншій посадовій особі. Лише після цієї процедури ревізор розпочинає ревізійні дії. Якщо цієї процедурної формальності не дотримали, ревізію розпочинати не можна.
Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю, суть якого полягає у перевірці законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності тощо (ст. 3 Закону № 2939). Головним суб’єктом державного фінансового контролю є державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).
Держаудитслужба проводить аудит місцевих бюджетів на підставі Постанови №698. Головними завданнями такого аудиту є:
перевірка стану виконання місцевих бюджетів;
перевірка вірності ведення бухгалтерського обліку, достовірності фінансової та бюджетної звітності;
розроблення рекомендацій щодо усунення виявлених недоліків.
Аудиторські перевірки місцевих органів проводять згідно із планом контрольних заходів, який оприлюднюється на веб-сайті Держаудитслужби.
Тривалість аудиторської перевірки в місцевих органах не може перевищувати 90 робочих днів. У разі продовження аудиту державні аудитори зобов’язані пред’явити керівнику місцевого органу відповідне направлення.
Результати проведеної аудиторської перевірки оформляють звітом. Проект такого звіту надають керівнику місцевого органу для ознайомлення в термін не пізніше ніж за 1 робочий день до завершення аудиту. Відповідно керівник місцевого органу з своїми працівниками ознайомлюються з наданим проектом звіту та готують письмові пояснення до нього. Термін для надання пояснень не повинен перевищувати 10 робочих днів з дня коли отримали проекту звіту.
За результатами спільного обговорення проекту аудиторського звіту складають відповідний протокол типової форми в двох примірниках. Підписують даний протокол керівник аудиторської перевірки та керівник місцевого органу.
Керівнику місцевого органу додатково до звіту проведеного аудиту надають супровідний лист, в якому зазначають перелік пропозицій і рекомендацій, які необхідно виконати в зазначений термін.
Інспектування Держаудитслужба проводить у формі ревізії. Під час ревізії посадові особи Держаудитслужби перевіряють документально та фактично комплекс питань про фінансово-господарську діяльність (ст. 4 Закону № 2939).
Слід зауважити, в установах, в яких проведено фінансовий аудит, інспектування не проводять.
Основні правила проведення інспектування визначає Порядок №550.
Органи державного фінансового контролю можуть проводити планові виїзні ревізії (строком до 30 календарних днів) або позапланові виїзні ревізії (строком до 15 календарних днів). Планові ревізії розпочинаються через 10 календарних днів після належного повідомлення місцевих органів. Про позапланові перевірки не повідомляють.
Ревізія може проводиться шляхом документальної перевірки (бухгалтерських документів, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, інше) та фактичної перевірки (наявності грошових сум, різних активів та інше).
Результати ревізії оформляють актом у трьох примірниках, які підписують посадові особи органу державного контролю та керівник і головний бухгалтер місцевого органу. Всі примірники акту надають представникам місцевого органу на підпис у строк не пізніше 5 робочих днів після того як закінчиться ревізія. Підписані примірники акту ревізії місцевий орган зобов'язаний повернути не пізніше ніж через 3 робочих дні після того як отримав.
Як контролюють дотримання законодавства у сфері закупівель
Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, згідно зі ст. 5 Закону № 2939, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, який встановлює Закон № 922, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Підсумок перевірки закупівель викладають у відповідному акті.
Посадові особи Держаудитслужби проводять моніторинг процедури закупівлі щоб запобігти порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (ст. 8 Закону № 922). Моніторинг передбачає документальний та фактичний аналіз дотримання замовником норм діючого законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його виконання.
Рішення про початок моніторингу приймає керівник органу державного контролю. Даний моніторинг відбувається з початку процедури закупівлі і триває до моменту виконання укладеного договору про закупівлю. Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель (ч. 4 ст. 8 Закону № 922).
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання. Оприлюднення висновку призначене своєчасно надати замовнику можливість ознайомитися із змістом висновку.
Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз’ясненням змісту висновку та його зобов’язань, визначених у висновку.
Протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини через які не можна усунути виявлені порушення (ч. 8 ст. 8 Закону № 922).
Як підготуватися до перевірок в органах місцевого самоврядування
Перевірки в органах місцевого самоврядування є об’єктивною складовою їх функціонування в системі державних фінансів. Тому місцевим органам необхідно завжди бути готовим до їх проведення. Для системної підготовки до державного фінансового контролю, незалежно від форми його здійснення (аудит, інспектування, ревізія чи моніторинг), органам місцевого самоврядування рекомендовано вжити наступних заходів:
привести у відповідність кадрову політику, – підібрати кваліфіковані кадри на ключові посади: головний бухгалтер, економіст, спеціаліст із закупівель та інше;
Реалізація вказаних рекомендацій дозволить органам місцевого самоврядування «безболісно» проходити різного виду державні фінансові перевірки. А ще, потрібно знати як ревізори готуються до ревізії і бути самим підготовленими.
Як посадові особи Держаудитслужби готуються до ревізіїї
Щоб виявити якнайбільше порушень, ревізори глибокого i всебічно досліджують матеріали й документи, які стосуються діяльності об’єкта контролю, що підлягатиме ревізії. Для цього вони опрацьовують нормативно-правові акти, які регулюють сферу діяльності об’єкта контролю, зокрема відстежують дати, коли їх прийняли, внесли зміни, а також з’ясовують, які з них втратили чиннiсть.
На наступному етапі підготовки ревізори обов’язково ознайомлюються з матеріалами останньої планової ревізії та проведених після неї інших контрольних заходів. Завдяки такому аналізу вони виявляють типовi для зазначеного об’єкта контролю порушення, ризиковi напрями дiяльностi та визначають, чи усунула установа порушення. Вони це можуть зробити ще під час підготовки до ревізії.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ!
Держаудитслужба перевіряє, як установа усунула порушення законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи (п. 52 Порядку № 550).
Якщо під час аналізу матеріалів попереднього контрольного заходу порушення, що виявили попередні ревізії, орган місцевого самоврядування не усунув, то ревізори обов’язково під час поточної ревізії візьмуть письмові пояснення у відповідальних осіб. Пам’ятайте: до програми ревізії обов’язково вносять питання про стан усунення порушень та недоліків, які виявили попередні ревізії. Якщо ревізори встановлять, що орган місцевого самоврядування безпідставно не виконав вимоги, складуть протокол про адміністративне правопорушення на керівника згідно зі статтею 164-2 КпАП. Аргументуватимуть це тим, що керівник не вживав заходів, щоб відшкодувати з винних осіб збитки від нестач, розтрат, крадіжок і безгосподарності. В акті ревізії ревізори наводять текст письмового пояснення і зазначають винну особу. Отже, якщо не усунули порушення, чекайте на штраф.
Рівізор, який отримав направлення на ревізію впевнений, що зафіксує в акті ревізії достатньо порушень, аби встановити винних осіб та застосувати до об’єкта контролю заходи впливу. Він почувається упевнено, бо знає всі типові порушення, які допускають в роботі керівники та бухгалтери. І знає з досвіду попередніх ревізій, як бояться перевірок посадові особи об’єкта контролю. Тому і маємо за результатами ревізій бюджетів численні порушення не лише через те, що посадові особи не дотримали норм законодавства, а й через страх, невпевненість, невміння відсояти свої позиції.
Однак, такі взаємовідносини можна легко змінити і підготуватися до ревізії. А про порушення, які виявляють ревізори, коли перевіряють органи місцевого самоврядування можна дізнаватись з рубрики «Перевірки і контроль» тижневика «Головбух:Бюджет». Тож як підготуватися до зустрічі з ревізорами і на які моменти господарської діяльності звернути увагу – розповімо далі.
Як розробити план дій під час ревізій
Посадові особи органу місцевого самоврядування мають бути ознайомлені з алгоритмом дій якщо до них завітають ревізори. Насамперед потрібно:
перевірити обґрунтованість візиту ревізора і наявності всіх необхідних документів;
надати ревізору Журнал реєстрації перевірок;
надати ревізору окрему кімнату (бажано подалі від бухгалтерії, де він зможе отримати багато додаткової інформації про роботу ОТГ);
передавати ревізору документи за описом.
Найкраще видавати документи вранці, а забирати ввечері. Документи надавайте на руки ревізору тільки під його підпис. У кінці дня під підпис, приймайте документи назад і видавайте за наступною письмовою заявкою чергову партію документів.
І так щодня – аж до закінчення ревізії. По-перше, так уникаєте ризику втратити документів. І бухгалтери не перейматимуться проблемою, чи не виніс бува ревізор за межі установи документи без дозволу (якщо, приміром, не встигає перевірити певні питання в робочий час чи бажає порадитися з більш кваліфікованими фахівцями). По-друге, після ревізії матиме письмове підтвердження, які документи перевірялися.
Практика проведення ревізій показує, що посадові особи органу місцевого самоврядування на вимогу ревізора надають у перший день ревізії всі бухгалтерські документи за увесь період, який підлягає ревізії. А це може бути і рік, і два, і п’ять років. Окрім того, дозволяють виносити документи за межі установи аж до закінчення ревізії. Звичайно, це зручно ревізорам, а бухгалтеру за певних обставин може завдати неприємностей та збільшити кількість виявлених порушень.
Тож радимо посадовим особам органів місцевого самоврядування документально і юридично підготуватися до ревізій, критично та обмірковано ставитися до вимог ревізорів і в разі необхідності завжди бути готовим себе захистити.
Фіксувати в акті ревізії порушення законодавства ревізори мають з обов’язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено (абз. 5 п. 35 Порядку № 550). Усі висновки ревізорів мають бути підтверджені документально і не суперечити законодавству.
За цим має постійно стежити бухгалтер, а особливо коли підписує акт ревізії. Іноді ревізори, для того аби збільшити кількість виявлених порушень, можуть зазначати в акті ревізії порушення з посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, але господарські операції відображені в первинних документах не відповідатимуть суті зазначеного порушення.
До редакції е-журнала «Головбух Бюджет» нерідко звертаються бухгалтери органів місцевого самоврядування за допомогою під час ревізій. Запитують, чи правомірні дії ревізорів. А варто тільки запитати бухгалтера, які саме норми законів чи інших нормативно-правових актів за висновками ревізорів орган місцевого самоврядування порушив, – відповіді не отримуємо. Ознайомившись з нормами законодавства та порушеннями, які зазначили ревізори в акті ревізії, бухгалтер самостійно вибудовує правильну лінію захисту.
Варто в кожній конкретній ситуації уважно вивчати нормативний документ і бути готовим за потреби оскаржувати висновки ревізорів.
Приклади найпоширеніших порушень незаконних видатків та втрат бюджету, які виявляють ревізори в діяльностіОТГ
не запровадили збір за місця для паркування транспортних засобів,
надавали освітні послуги учням, які зареєстровані за межами громади без укладання угод з іншими громадами з відшкодування витрат,
мінімізували відсоткові ставки на нерухоме майно і втратили можливість отримати додатковий дохід,
уклали договори оренди комунального майна за нижчою орендною ставкою, ніж передбачає Методика,
надавали в безоплатне використання землю під приватні об’єкти нерухомості,
недоотримали доходи бюджету внаслідок непроведення претензійно-позовної роботи,
втратили надходження до бюджету внаслідок безоплатного користування приміщень орендарями,
закупили обладнання яке не використовують,
витратили кошти на розробку проєктно-кошторисної документації на об’єкти будівництва, фінансування яких не проводилося,
оплатили юридичні послуги при наявності у штатному розписі посади юрисконсульта,
не стягнули штрафні санкції, які передбачав договір за неякісні роботи та несвоєчасно виконані,
пропустили строк позовної давності та списали з обліку дебіторську заборгованість,
оплатили завищені обсяги та вартість ремонтно-будівельних робіт,
оплатили спожиті орендарями комунальні послуги,
понаднормово списали тверде паливо для опалення приміщень,
не перерахували до бюджету кошти які утримали із зарплати працівників за попередні бюджетні періоди,
дані бухобліку не співпадали з даними фінансової звітності щодо заборгованості за оренду,
порушили законодавство коли планували потребу в бюджетних коштах,
всупереч законодавству виплатили премії працівникам,
виплачували доплати та надбавки працівникам у розмірах більших, ніж передбачає колективний договір.
Чи потрібно усувати порушення під час ревізії
Ревізори вважають ревізію завершеною, якщо порушення, які вони виявили, орган місцевого самоврядування усунув і налагодив свою фінансово-господарську діяльність. Відшкодування збитків – один з показників, що свідчить про ефективність та якість роботи ревізорів. Тому вони намагаються, щоб виявлені порушення установа максимально відшкодувала.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ!
Посадові особи Держаудитслужби мають право не чекати, коли закінчиться ревізія, а усно рекомендувати керівникам невідкладно вжити заходів щоб усунути порушення (п. 45 Порядку № 550).
Тож якщо посадові особи органу місцевого самоврядування впевнені, що вимоги ревізорів законні, то такі порушення потрібно усувати. Рішення усунути виявлені ревізорами порушення та притягнення винних осіб до відповідальності має ухвалити керівник органу місцевого самоврядування. Ухвалюючи рішення, він враховує як обставини скоєного порушення, так і винних у ньому осіб. Якщо порушення зумовлене, скажімо, незнанням або неправильним застосуванням працівниками законодавства, безвідповідальним ставленням працівників до посадових обов’язків, то керівник може ухвалити рішення про те, щоб порушення усунула винна особа за власний рахунок.
Утім, не варто всі порушення, які виявили ревізори, сприймати за чисту монету. Бо ревізори інколи тлумачать норми на свій розсуд, провокують бухгалтера погодитися з порушенням, яке насправді таким не є. Тому налаштовуйтеся відстоювати свої інтереси і надавайте ревізорам обгрунтовані пояснення.
Якщо порушення, що виявив ревізор, викликає сумнів, тим паче в умовах неузгодженого законодавства, не поспішайте його усувати під час ревізії. До підписання акта ревізії у вас є час розібратися з виявленим порушенням: проконсультуватися з юристами або звернутися до редакції е-журнала «Головбух Бюджет» та отримати фахову допомогу експерта – колишнього ревізора.
Якщо посадові особи установи усунуть порушення під час ревізії, це означає, що вони з ним погодилися і вже не матимуть права надавати заперечення та відстоювати свої інтереси в суді.
Насамкінець
Щоб упевнено почуватися під час ревізії та не допустити, аби ревізори трактували ваші дії як порушення, вивчайте нормативні документи, користуйтеся нашими порадами і застереженнями. А головне – не бійтеся ревізорів, будьте готові до спілкування з ними та впевнені у своїй правоті, знаннях і вчинках. Пам’ятайте: чия відвага, того й перевага!
