керівник групи експертів з бюджетного обліку Експертус Головбух Цифрового видавництва Експертус, Київ
Стаття присвячена питанням видів державного контролю за фінансово-господарською діяльністю органів місцевого самоврядування. Дізнаєтеся також як ревізори готуються до ревізії та отримаєте поради як підготуватися до зустрічі з ревізорами і на які моменти господарської діяльності звернути увагу.
У своєму розпорядженні місцеві органи володіють майном, доходами місцевих бюджетів, землею, природними ресурсами, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Місцеві бюджети, які не належать до структури Державного бюджету України, функціонують самостійно.
Діяльність органів місцевого самоврядування підпадає під державний фінансовий контроль. Підстава – статті 2, 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі – Закон № 2939). Головним завданням такого контролю є перевірка законності господарських операцій з фінансовими ресурсами, активами й зобов’язаннями, показників фінансової звітності, організації бухгалтерського обліку, дотримання бюджетного законодавства та законодавства про закупівлі. Фінансовий контроль проводять шляхом проведення фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
На підставі вище викладеного та притаманних ризиків (помилок, перекручень, неефективності, шахрайства, корупції, незаконності та інше) у сфері фінансово-господарської діяльності органів місцевого самоврядування, їх діяльність потребує державного контролю.
Увага: під час дії воєнного стану жодних мораторіїв на перевірки Рахункової палати або Держаудитслужби та її територіальних органів не запроваджено. Тому перевірка в органах місцевого самоврядування представниками цих органів цілком законна під час дії воєнного стану.
Одним із об’єктів контролю Рахункової палати є органи місцевого самоврядування. Таку норму передбачає частина 2 статті 7 Закону України «Про рахункову палату» від 02.07.2015 № 576-VIII (далі – Закон №576). Рахункова палата має право проводити заходи державного фінансового контролю (аудиту) в органах місцевого самоврядування:
щодо управління об’єктами комунальної власності, діяльності суб’єктів господарювання комунального сектору економіки;
використання коштів, отриманих до державного та/або місцевих бюджетів від іноземних держав, Європейського Союзу, іноземних фінансових установ, міжнародних організацій, донорських установ у вигляді кредитів (позик), грантів, допомоги;
здійснення публічних закупівель;
повноти надходжень до місцевих бюджетів закріплених за ними податків і зборів;
надходження і використання коштів місцевих бюджетів;
Рахункова палата проводить перевірки місцевих органів на підставі своїх планів роботи або окремих рішень про позапланові перевірки. Контрольні заходи Рахункової палати прописані в її Регламенті.
Державний фінансовий контроль забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту діяльності (ефективності), аудиту відповідності, експертизи аналізу та інших контрольних заходів.
Безпосереднє проведення заходів контролю у місцевих органах забезпечують департаменти та територіальні структурні підрозділи Рахункової палати.
За підсумками проведеного аудиту в місцевих органах складають звіт, складовими частинами якого є висновки та рекомендації (пропозиції).
У десятиденний строк об’єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту, є його невід’ємними частинами та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати. Якщо керівник місцевого органу може надати письмові зауваження щодо змісту проєкту звіту. На це все він має 10 днів. Член Рахункової палати за результатами їх розгляду складе довідку про результати розгляду зауважень. Зауваження і довідку додають до звіту, вони є його невід’ємними частинами, їх оприлюднюють на офіційному сайті Рахункової палати.
Затверджений на засіданні Рахункової палати звіт надсилають об’єкту контролю (ч. 4 ст. 35 Закону № 576).
Головним суб’єктом державного фінансового контролю є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба). Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю, суть якого полягає у перевірці законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності тощо (ст. 3 Закону № 2939).
Держаудитслужба проводить аудит місцевих бюджетів на підставі порядку, затвердженого постановою КМУ від 12.05.2007 № 698. Головними завданнями такого аудиту є:
перевірка стану виконання місцевих бюджетів;
перевірка вірності ведення бухгалтерського обліку, достовірності фінансової та бюджетної звітності;
розроблення рекомендацій щодо усунення виявлених недоліків.
Аудиторські перевірки місцевих органів проводять згідно із планом контрольних заходів, який оприлюднюється на сайті Держаудитслужби.
Тривалість аудиторської перевірки в місцевих органах не може перевищувати 90 робочих днів. У разі продовження аудиту державні аудитори зобов’язані пред’явити керівнику місцевого органу відповідне направлення.
Результати проведеної аудиторської перевірки оформляють звітом. Проект такого звіту надають керівнику місцевого органу для ознайомлення в термін не пізніше ніж за 1 робочий день до завершення аудиту. Відповідно керівник місцевого органу з своїми працівниками ознайомлюються з наданим проектом звіту та готують обґрунтовані коментарі до нього у письмовій формі. На їх підготовку відведено 10 робочих днів з дня коли отримали проект звіту.
За результатами спільного обговорення проекту аудиторського звіту та коментарів складають протокол узгодження. Підписують його керівник аудиторської перевірки та керівник місцевого органу. Пропозиції та рекомендації, що містяться у звіті, обов’язкові до розгляду об’єктом аудиту.
Керівнику місцевого органу додатково до звіту проведеного аудиту надають супровідний лист, в якому зазначають строки інформування про виконання пропозицій і рекомендацій, наведених у звіті.
Як Держаудитслужба проводить інспектування
Інспектування Держаудитслужба проводить у формі ревізії. Під час ревізії посадові особи Держаудитслужби перевіряють документально та фактично комплекс питань про фінансово-господарську діяльність (ст. 4 Закону № 2939).
Слід зауважити, в установах, в яких проведено фінансовий аудит, інспектування не проводять.
Основні правила організації та проведення ревізій визначає порядок, затверджений постановою КМУ від 20.04.2006 № 550 (далі – Порядок № 550).
Органи державного фінансового контролю можуть проводити планові виїзні ревізії (строком до 30 календарних днів) або позапланові виїзні ревізії (строком до 15 календарних днів). Планові ревізії розпочинаються через 10 календарних днів після належного повідомлення місцевих органів. Про позапланові перевірки не повідомляють.
Ревізія може проводиться шляхом документальної перевірки (бухгалтерських документів, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, інше) та фактичної перевірки (наявності грошових сум, різних активів та інше).
Результати ревізії оформляють актом у трьох примірниках, які підписують посадові особи органу державного контролю та керівник і головний бухгалтер місцевого органу. Всі примірники акту надають представникам місцевого органу на підпис у строк не пізніше 5 робочих днів після того як закінчиться ревізія. Підписані примірники акту ревізії місцевий орган зобов'язаний повернути не пізніше ніж через 3 робочих дні після того як отримав. Процедуру підписання акта ревізії, відмови від підписання або підписання із застереженням визначають пункти 40–44 Порядку № 550.
Посадові особи Держаудитслужби проводять моніторинг процедури закупівлі щоб запобігти порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (ст. 8 Закону № 922). Моніторинг передбачає документальний та фактичний аналіз дотримання замовником норм діючого законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його виконання.
Рішення про початок моніторингу приймає керівник органу державного контролю. Даний моніторинг відбувається з початку процедури закупівлі і триває до моменту виконання укладеного договору про закупівлю. Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель (ч. 4 ст. 8 Закону № 922).
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в ЕСЗ протягом трьох робочих днів з дня його складання. Оприлюднення висновку призначене своєчасно надати замовнику можливість ознайомитися із змістом висновку.
Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз’ясненням змісту висновку та його зобов’язань, визначених у висновку.
Протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через ЕСЗ інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини через які не можна усунути виявлені порушення (ч. 8 ст. 8 Закону № 922).
Як підготуватися до перевірок в органах місцевого самоврядування
Перевірки в органах місцевого самоврядування є об’єктивною складовою їх функціонування в системі державних фінансів. Тому місцевим органам необхідно завжди бути готовим до їх проведення. Для системної підготовки до державного фінансового контролю, незалежно від форми його здійснення (аудит, інспектування, ревізія чи моніторинг), органам місцевого самоврядування рекомендовано вжити наступних заходів:
привести у відповідність кадрову політику, – підібрати кваліфіковані кадри на ключові посади: головний бухгалтер, економіст, спеціаліст із закупівель та інше;
Реалізація вказаних рекомендацій дозволить органам місцевого самоврядування «безболісно» проходити різного виду державні фінансові перевірки. А ще, потрібно знати як ревізори готуються до ревізії і бути самим підготовленими.
Як посадові особи Держаудитслужби готуються до ревізіїї
Щоб виявити якнайбільше порушень, ревізори глибокого i всебічно досліджують матеріали й документи, які стосуються діяльності об’єкта контролю, що підлягатиме ревізії. Для цього вони опрацьовують нормативно-правові акти, які регулюють сферу діяльності об’єкта контролю, зокрема відстежують дати, коли їх прийняли, внесли зміни, а також з’ясовують, які з них втратили чинність.
На наступному етапі підготовки ревізори обов’язково ознайомлюються з матеріалами останньої планової ревізії та проведених після неї інших контрольних заходів. Завдяки такому аналізу вони виявляють типові для зазначеного об’єкта контролю порушення, ризикові напрями діяльності та визначають, чи усунула установа порушення. Вони це можуть зробити ще під час підготовки до ревізії.
Увага: Держаудитслужба перевіряє, як установа усунула порушення законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи (п. 52 Порядку № 550).
Якщо під час аналізу матеріалів попереднього контрольного заходу порушення, що виявили попередні ревізії, орган місцевого самоврядування не усунув, то ревізори обов’язково під час поточної ревізії візьмуть письмові пояснення у відповідальних осіб. Пам’ятайте: до програми ревізії обов’язково вносять питання про стан усунення порушень та недоліків, які виявили попередні ревізії. Якщо ревізори встановлять, що орган місцевого самоврядування безпідставно не виконав вимоги, складуть протокол про адміністративне правопорушення на керівника згідно зі статтею 164-2 КпАП. Аргументуватимуть це тим, що керівник не вживав заходів, щоб відшкодувати з винних осіб збитки від нестач, розтрат, крадіжок і безгосподарності. В акті ревізії ревізори наводять текст письмового пояснення і зазначають винну особу. Отже, якщо не усунули порушення, чекайте на штраф.
Ревізор, який отримав направлення на ревізію, впевнений, що зафіксує в акті ревізії достатньо порушень, встановить винних осіб та застосує до об’єкта контролю заходи впливу. Він почувається упевнено, бо знає всі типові порушення, які допускають в роботі керівники та бухгалтери. І знає з досвіду попередніх ревізій, як бояться перевірок посадові особи об’єкта контролю. Тому і маємо за результатами ревізій бюджетів численні порушення не лише через те, що посадові особи не дотримали норм законодавства, а й через страх, невпевненість, невміння відстояти свої позиції.
Однак, такі взаємовідносини можна легко змінити і підготуватися до ревізії. А про порушення, які виявляють ревізори, коли перевіряють органи місцевого самоврядування можна дізнаватись з рубрики «Перевірки і контроль» тижневика «Головбух Бюджет». Тож як підготуватися до зустрічі з ревізорами і на які моменти господарської діяльності звернути увагу – розповімо далі.
Як розробити план дій під час ревізій
Посадові особи органу місцевого самоврядування мають бути ознайомлені з алгоритмом дій якщо до них завітають ревізори. Насамперед потрібно:
перевірити обґрунтованість візиту ревізора і наявності всіх необхідних документів;
надати ревізору Журнал реєстрації перевірок;
надати ревізору окрему кімнату (бажано подалі від бухгалтерії, де він зможе отримати багато додаткової інформації про роботу ОТГ);
передавати ревізору документи за описом;
повідомити працівників, щоб ті не обговорювали робочі питання в присутності незнайомих людей або поза робочим місцем.
На документи бажано скласти опис, який підписуватиме ревізор та бухгалтер. Найкраще видавати документи вранці, а забирати ввечері. Документи надавайте на руки ревізору тільки під його підпис. У кінці дня під підпис, приймайте документи назад і видавайте за наступною письмовою заявкою чергову партію документів.
І так щодня – аж до закінчення ревізії. Перевіряйте чи усі документи передали по опису як на початку, так і в кінці робочого дня. Це зайвий час, але вигода суттєва. По-перше, так уникаєте ризику втрати документів. І бухгалтери не перейматимуться проблемою, чи не виніс бува ревізор за межі установи документи без дозволу (якщо, приміром, не встигає перевірити певні питання в робочий час чи бажає порадитися з більш кваліфікованими фахівцями). По-друге, після ревізії матиме письмове підтвердження, які документи перевірялися. По-третє, законно відбираєте час у ревізора на проведення ревізії.
Практика проведення ревізій показує, що посадові особи органу місцевого самоврядування на вимогу ревізора надають у перший день ревізії всі бухгалтерські документи за увесь період, який підлягає ревізії. А це може бути і рік, і два, і п’ять років. Окрім того, дозволяють виносити документи за межі установи аж до закінчення ревізії. Звичайно, це зручно ревізорам, а бухгалтеру за певних обставин може завдати неприємностей та збільшити кількість виявлених порушень.
Тож радимо посадовим особам органів місцевого самоврядування документально і юридично підготуватися до ревізій, критично та обмірковано ставитися до вимог ревізорів і в разі необхідності завжди бути готовим себе захистити.
Фіксувати в акті ревізії порушення законодавства ревізори мають з обов’язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено (абз. 5 п. 35 Порядку № 550). Усі висновки ревізорів мають бути підтверджені документально і не суперечити законодавству.
За цим має постійно стежити бухгалтер, а особливо коли підписує акт ревізії. Іноді ревізори, для того аби збільшити кількість виявлених порушень, можуть зазначати в акті ревізії порушення з посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, але господарські операції відображені в первинних документах не відповідатимуть суті зазначеного порушення.
До редакції е-журнала «Головбух Бюджет» нерідко звертаються бухгалтери органів місцевого самоврядування за допомогою під час ревізій. Запитують, чи правомірні дії ревізорів. А варто тільки запитати бухгалтера, які саме норми законів чи інших нормативно-правових актів за висновками ревізорів орган місцевого самоврядування порушив, – відповіді не отримуємо. Ознайомившись з нормами законодавства та порушеннями, які зазначили ревізори в акті ревізії, бухгалтер самостійно вибудовує правильну лінію захисту.
Варто в кожній конкретній ситуації уважно вивчати нормативний документ і бути готовим за потреби оскаржувати висновки ревізорів.
Ревізори вважають ревізію завершеною, якщо порушення, які вони виявили, орган місцевого самоврядування усунув і налагодив свою фінансово-господарську діяльність. Відшкодування збитків – один з показників, що свідчить про ефективність та якість роботи ревізорів. Тому вони намагаються, щоб виявлені порушення установа максимально відшкодувала.
Увага: посадові особи Держаудитслужби мають право не чекати, коли закінчиться ревізія, а усно рекомендувати керівникам невідкладно вжити заходів щоб усунути порушення (п. 45 Порядку № 550).
Тож якщо посадові особи органу місцевого самоврядування впевнені, що вимоги ревізорів законні, то такі порушення потрібно усувати. Рішення усунути виявлені ревізорами порушення та притягнення винних осіб до відповідальності має ухвалити керівник органу місцевого самоврядування. Ухвалюючи рішення, він враховує як обставини скоєного порушення, так і винних у ньому осіб. Якщо порушення зумовлене, скажімо, незнанням або неправильним застосуванням працівниками законодавства, безвідповідальним ставленням працівників до посадових обов’язків, то керівник може ухвалити рішення про те, щоб порушення усунула винна особа за власний рахунок.
Утім, не варто всі порушення, які виявили ревізори, сприймати за чисту монету. Бо ревізори інколи тлумачать норми на свій розсуд, провокують бухгалтера погодитися з порушенням, яке насправді таким не є. Тому налаштовуйтеся відстоювати свої інтереси і надавайте ревізорам обгрунтовані пояснення.
Якщо порушення, що виявив ревізор, викликає сумнів, тим паче в умовах неузгодженого законодавства, не поспішайте його усувати під час ревізії. До підписання акта ревізії у вас є час розібратися з виявленим порушенням: проконсультуватися з юристами або звернутися до редакції е-журнала «Головбух Бюджет» та отримати фахову допомогу експерта – колишнього ревізора.
Якщо посадові особи установи усунуть порушення під час ревізії, це означає, що вони з ним погодилися і вже не матимуть права надавати заперечення та відстоювати свої інтереси в суді.
Щоб упевнено почуватися під час ревізії та не допустити, аби ревізори трактували ваші дії як порушення, вивчайте нормативні документи, користуйтеся нашими порадами і застереженнями. А головне – не бійтеся ревізорів, будьте готові до спілкування з ними та впевнені у своїй правоті, знаннях і вчинках. Пам’ятайте: чия відвага, того й перевага!
