В основу процесу складання місцевих бюджетів, їхнього виконання та звітування покладений програмно-цільовий метод (ПЦМ). Що це таке та яка бюджетна документація з цим методом пов’язана – у цьому огляді.
Зразки документів для вас:
Що таке програмно-цільовий метод?
Програмно-цільовий метод визначається пп. “42” ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу (далі – БК) як управління бюджетними коштами, що передбачає на всіх стадіях бюджетного процесу такі дії:
- визначення конкретних результатів за рахунок використання ресурсів;
- оцінку ефективності використання ресурсів.
Зараз ПЦМ застосовується як на рівні державного, так і на рівні місцевих бюджетів (ч. 1 ст. 20 БК). Для місцевих бюджетів він став застосовуватися (ч. 18 Прикінцевих і перехідних положень БК):
- з 2017 року – для тих, які мають взаємовідносини з державним бюджетом;
- з 2019 роки – для тих, які таких взаємовідносин не мають.
Навіщо потрібен програмно-цільовий метод
Програмно-цільовий метод – це не тільки сам метод управління, але й розроблена під нього документація по кожному процесу (див. нижче про складові методу). За рахунок такого підходу досягається:
- публічність та збільшення підконтрольності громаді – вся ця документація, включаючи запити, паспорти, звіти про їхнє виконання, підлягає обов’язковому оприлюдненню згідно Закону “Про доступ до публічної інформації” від 13.01.2011 р. № 2939, абз. 5 ч. 5 ст. 28 БКУ. Такі дані можна знайти на офіційних сайтах розпорядників бюджетних коштів або ж на порталі відкритих даних;
- відповідальність – існують відповідальні виконавці всіх програм;
- визначення чітких критеріїв виконання – в усіх документах містяться підібрані до ситуації індикатори, по яким можна робити висновок про результат виконання програми.
Вважається, що програмно-цільовий метод підвищує ефективність витрачання бюджетних коштів.
Програмно-цільовий метод в ОМС у вигляді схеми
Спершу підпорядкування документів програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів для наочності представимо у вигляді схеми, яка розміщена нижче.
Розглянемо тепер, що значать елементи даної схеми програмно-цільового методу.
Пояснення складових програмно-цільового методу
Для втілення ПЦМ на практиці при складанні, виконанні, оцінці та звітуванні про бюджети використовуються інструменти, які визначені ч. 2, ч. 3, ч. 9 ст. 20 БК, ч. 1 ст. 751 БК, ч. 49 Прикінцевих і перехідних положень БК. До них належать:
- бюджетна декларація – це документ, що містить середньострокове бюджетне планування (3 роки). Наприклад, Бюджетна декларація на 2022-2024 роки. На рівні місцевих бюджетів таким інструментом є прогноз місцевого бюджету, який з урахуванням Бюджетної декларації складає місцевий фінансовий орган. Крім того, для місцевих бюджетів враховуються прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку України та відповідної території,
- бюджетні запити – це обґрунтування коштів під бюджетну програму (мета, завдання, заходи, очікувані результати). Бюджетні запити використовуються при складання бюджету. Кінцеві інструкції по підготовці бюджетних запитів головним розпорядникам доводять місцеві фінансові органи (ч. 3 ст. 75 БКУ). Також є наказ Мінфіну “Про затвердження трипових бюджетних запитів для формування місцевих бюджетів” від 17.07.2015 р. № 648 та Інструкція з підготовки бюджетних запитів, затверджена наказом Мінфіну від 06.06.2012 р. № 687;
- безпосередньо місцеві бюджети, що затверджують місцеві ради;
- бюджетні програми – це сукупність заходів, які спрямовані на досягнення мети, завдання, необхідні суми коштів та очікувані результати. По кожній бюджетній програмі призначаються відповідальні виконавці, яких визначають головні розпорядники;
- паспорти бюджетних програм – це вже сам документ, який описує бюджетну програму, тобто містить мету, завдання, напрями використання коштів, відповідальних виконавців, затверджені суми бюджетних коштів, результативні показники на основі вже затвердженої бюджетної програми. Форма паспорта програми місцевого бюджету разом з правилами його складання затверджені наказом Мінфіну від 26.08.2014 р. № 836 (далі – Наказ № 836). Складається паспорт за кожною бюджетною програмою;
- звіт про виконання паспорта бюджетної програми – це документ, який містить фактичні результати виконання паспорта бюджетної програми, розрахунок оціночних результатів, порівняння їх з паспортом та аналіз відхилень. Показники підтверджуються статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю. На основі звітів здійснюється оцінка ефективності тих управлінських рішень, які були прийнято. Такі звіти подаються головними розпорядниками до місцевих фінансових органів один раз на рік. Форма звіту затверджена все тим же Наказом № 836.
Всі згадані документи мають свій порядок і терміни подання. Включення недостовірних даних до них вважається бюджетним правопорушенням. Також форми бюджетного запиту, паспорта бюджетної програми, та звіту про виконання паспорта бюджетної програми подібні за структурою. Зокрема у них передбачені:
- коди за програмним класифікатором видатків;
- встановлені цілі;
- шляхи досягнення (взаємозв’язані заходи з чітко визначеними строками виконання);
- засоби реалізації (ресурси громади, взаємодія з громадськістю);
- результати (індикатори та показники виконання).
Як правильно їх використовувати
Чим керуватися у при застосуванні програмно-цільового методу
Програмно-цільовий метод для місцевих бюджетів має своє нормативне підґрунтя, окрім БКУ. До нього належать:
Більш детальний перелік нормативних документів для програмно-цільового методу можна знайти на сайті Мінфіну (Діяльність → Бюджетна політика → Бюджет → Місцеві бюджети → ПЦМ на місцевому рівні).
Програми – схожі назви, але різне застосування
Паспорт бюджетної програми та програма соціально-економічного та культурного розвитку – це не одне й те саме, хоча й мають бути пов’язані. Різниця між ними в такому:
- паспорт бюджетної програми – це складова ПЦМ, що існує 1 рік та затверджується спільним рішенням головного розпорядника та місцевого фінансового органу;
- програма соціально-економічного та культурного розвитку – це за своєю суттю план розвитку, який затверджується місцевою радою та виконується кілька років. Під них щороку виділяють бюджетні асигнування. Одна програма розвитку може спричинити появу декількох бюджетних програм.
Можна сказати, що бюджетна програма – це малий крок до втілення в окремому напрямі впродовж року великої мети, закладеної у програмі розвитку. Ще над програмою розвитку має бути Стратегія розвитку громади, а під програму розвитку можуть бути затверджені цільові програми та проєкти.
Паспорт бюджетної програми та програма соціально-економічного та культурного розвитку – це різні речі
Часові межі програмно-цільового методу
Програмно-цільовий метод для місцевих бюджетів має свої часові межі щодо оформлення документів. Так, необхідно:
- 30 днів з моменту набрання рішення про місцевий бюджет – для розробити проєкти паспортів бюджетних програм;
- 45 днів від дня набрання чинності рішення про місцевий бюджет – на затвердження паспорта бюджетної програми спільним наказом головного розпорядника та місцевого фінансового органу (п. 8 ст. 20 БКУ, п. 1.6 Наказу № 836).
Хто може бути відповідальним виконавцем бюджетної програми?
Відповідальний виконавець – це юрособа, яка безпосередньо забезпечує виконанні однієї чи декількох бюджетних програм та належить до системи головного розпорядника (п. 1.1 Інструкції № 836). Ними можуть бути лише:
- самі головні розпорядники;
- розпорядники коштів місцевого бюджету нижчого рівня, що включені у систему головного розпорядника.
Реєстрація учасників системи головного розпорядника відбувається в IAC “LOGICA”.
Зверніть увагу, що не можуть бути відповідальними виконавцями комунальні підприємства, так як вони не належать до розпорядників бюджетних коштів. Вони можуть бути лише отримувачами бюджетних коштів.
Недоліки програмно-цільового методу
Попри зазначені на початку огляду переваги програмно-цільового методу він не позбавлений недоліків. Серед них можна виділити такі:
- формалізм. Стратегія, програма розвитку – це все на практиці досить формальні документи навіть для тих, хто їх розробляє, не кажучи про жителів громади. Реалістичність, обґрунтованість і науковість таких стратегій і програм деяких територіальних громад теж може бажати кращого;
- слабкий взаємозв’язок між стратегією, програмою розвитку та бюджетними програмами. Цей взаємозв’язок має бути, але на практиці він у більшості випадків віддалений через той же формалізм і брак коштів та інші причини;
- надмірна кількість паспортів бюджетних програм. Навіть у межах однієї громади. Все це важко контролювати та в усьому розібратися. Оцінка звітів про виконання паспортів бюджетних програм часто теж є досить формальною;
- низька проінформованість громади. Одне з завдань ПЦМ – прозорість бюджетного процесу, але більшість жителів громади навіть не знають стратегії та програм розвитку своєї ж громади. Паспорти й звіти хоча й публічні, але способи доступу до них складні для більшості жителів громади. Крім того, зацікавленість громадськості теж низька. Інформація має бути більш доступною та наочною, представлена у вигляді діаграм, рисунків, інфограм, які полегшують сприйняття інформації.
Паспорт бюджетної програми та програма соціально-економічного та культурного розвитку – це різні речі
