експерт з обліку та оподаткування, кандидат економічних наук, Чернігів
В основу процесу складання місцевих бюджетів, їхнього виконання та звітування покладений програмно-цільовий метод (ПЦМ). Що це таке та яка бюджетна документація з цим методом пов’язана — у цьому огляді
Програмно-цільовий метод — не черговий термін із бюджетної сфери, а реальний інструмент, який дозволяє ефективніше планувати, витрачати й контролювати бюджетні кошти. У статті поговоримо про те, що таке ПЦМ і навіщо він потрібен органам місцевого самоврядування. Розберемо схему його роботи, пояснимо ключові складові, з’ясуємо, хто може бути відповідальним виконавцем програм, і навіть торкнемося слабких місць методу.
Програмно-цільовий метод визначається пп. «42» ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України (далі — БК) як управління бюджетними коштами, що передбачає на всіх стадіях бюджетного процесу такі дії:
визначення конкретних результатів за рахунок використання ресурсів;
оцінку ефективності використання ресурсів.
Зараз ПЦМ застосовується як на рівні державного, так і на рівні місцевих бюджетів (ч. 1 ст. 20 БК).
Навіщо потрібен програмно-цільовий метод
Програмно-цільовий метод — це не тільки сам метод управління, але й розроблена під нього документація за кожним процесом (див. нижче про складові методу). За рахунок такого підходу досягається:
відповідальність — існують відповідальні виконавці всіх програм;
визначення чітких критеріїв виконання — в усіх документах містяться підібрані до ситуації індикатори, за якими можна робити висновок про результат виконання програми.
Вважається, що програмно-цільовий метод підвищує ефективність витрачання бюджетних коштів.
Спершу підпорядкування документів програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів для наочності представимо у вигляді схеми, яка розміщена нижче.
Розглянемо тепер, що значать елементи даної схеми програмно-цільового методу.
Пояснення складових програмно-цільового методу
Для втілення ПЦМ на практиці під час складання, виконання, оцінювання бюджетів та звітування про їхнє виконання використовуються інструменти, які визначені ч. 2, ч. 3, ч. 9 ст. 20 БК, ч. 1 ст. 751 БК, ч. 49 Прикінцевих і перехідних положень БК. До них належать:
бюджетна декларація — це документ, що містить середньострокове бюджетне планування (3 роки). Наприклад, Бюджетна декларація на 2027–2029 роки, затверджена постановою КМУ від 17.06.2026 № 793. На рівні місцевих бюджетів таким інструментом є прогноз місцевого бюджету, який з урахуванням Бюджетної декларації складає місцевий фінансовий орган. Крім того, для місцевих бюджетів враховуються прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку України та відповідної території,
бюджетні запити — це обґрунтування коштів під бюджетну програму (мета, завдання, заходи, очікувані результати). Бюджетні запити використовуються при складання бюджету. Кінцеві інструкції з підготовки бюджетних запитів головним розпорядникам доводять місцеві фінансові органи (ч. 3 ст. 75 БК). Інструкція з підготовки бюджетних запитів місцевого бюджету разом з формами самих бюджетних запитів (Додаток 2 і Додаток 3) затверджені наказом Мінфіну від 25.11.2024 № 604;
безпосередньо місцеві бюджети, що затверджують місцеві ради;
бюджетні програми — це сукупність заходів, які спрямовані на досягнення мети, завдання, необхідні суми коштів та очікувані результати. За кожною бюджетною програмою призначаються відповідальні виконавці, яких визначають головні розпорядники;
звіт про виконання паспорта бюджетної програми — це документ, який містить фактичні результати виконання паспорта бюджетної програми, розрахунок оціночних результатів, порівняння їх з паспортом та аналіз відхилень. Показники підтверджуються статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю. На основі звітів здійснюється оцінка ефективності тих управлінських рішень, які прийняті. Такі звіти подаються головними розпорядниками до місцевих фінансових органів один раз на рік. Форма звіту затверджена все тим же наказом Мінфіну від 26.08.2014 № 836 (у редакції наказу Мінфіну від 22.01.2026 № 57).
Усі згадані документи мають свій порядок і терміни подання. Включення недостовірних даних до них вважається бюджетним правопорушенням. Також форми бюджетного запиту, паспорта бюджетної програми, та звіту про виконання паспорта бюджетної програми подібні за структурою. Зокрема у них передбачені:
коди за програмним класифікатором видатків;
встановлені цілі;
шляхи досягнення (взаємозв’язані заходи з чітко визначеними строками виконання);
засоби реалізації (ресурси громади, взаємодія з громадськістю);
результати (індикатори та показники виконання).
Оновлення правил документів програмно-цільового методу 2026
З 01 березня 2026 року діють оновлені паспорт і звіт про виконання паспорта бюджетної програми (згаданий наказ Мінфіну від 22.01.2026 № 57). Нова редакція Правил № 836 впроваджує можливість складання, погодження та затвердження паспортів бюджетних програм і звітів в електронній формі з використанням електронних підписів через ІАС «LOGICA». Також у нових правилах деталізовано вимоги до формування результативних показників із Обовʼязковим урахуванням гендерно орієнтованого підходу та релевантних кліматичних аспектів. Крім того, додано окремий новий блок щодо відображення та аналізу стану реалізації публічних інвестиційних проєктів і програм публічних інвестицій.
Чим керуватися при застосуванні програмно-цільового методу
Програмно-цільовий метод для місцевих бюджетів має своє нормативне підґрунтя, окрім БК. До нього належать:
різні типові переліки бюджетних програм та результативних показників їхнього виконання для місцевих бюджетів за галузями. Є для освіти, охорони здоров’я, культури, соцзахисту і т.д.;
більш детальний перелік нормативних документів для програмно-цільового методу можна знайти на сайті Мінфіну (Діяльність → Бюджетна політика → Бюджет → Місцеві бюджети → ПЦМ на місцевому рівні).
Паспорт бюджетної програми та програма соціально-економічного та культурного розвитку — це не одне й те саме, хоча й мають бути пов’язані. Різниця між ними в такому:
паспорт бюджетної програми — це складова ПЦМ, що існує 1 рік та затверджується спільним рішенням головного розпорядника та місцевого фінансового органу;
програма соціально-економічного та культурного розвитку — це за своєю суттю план розвитку, який затверджується місцевою радою та виконується кілька років. Під них щороку виділяють бюджетні асигнування. Одна програма розвитку може спричинити появу декількох бюджетних програм.
Можна сказати, що бюджетна програма — це малий крок до втілення в окремому напрямі впродовж року великої мети, закладеної у програмі розвитку. Ще над програмою розвитку має бути Стратегія розвитку громади, а під програму розвитку можуть бути затверджені цільові програми та проєкти.
Паспорт бюджетної програми та програма соціально-економічного та культурного розвитку — це різні речі.
Часові межі програмно-цільового методу
Програмно-цільовий метод для місцевих бюджетів має свої часові межі щодо оформлення документів. Так, необхідно:
30 днів з моменту набрання чинності рішення про місцевий бюджет — для розробки проєктів паспортів бюджетних програм та подання їх на погодження місцевому фінансовому органу (МФО) (п. 3 розд. І Правил № 836);
45 днів від дня набрання чинності рішення про місцевий бюджет — на затвердження паспорта бюджетної програми спільним наказом головного розпорядника та МФО (ч. 8 ст. 20 БК).
Хто може бути відповідальним виконавцем бюджетної програми
Відповідальний виконавець — це юрособа, яка безпосередньо забезпечує виконання однієї чи декількох бюджетних програм та належить до системи головного розпорядника (ч. 4 ст. 20 БК). Ними можуть бути лише:
самі головні розпорядники;
розпорядники коштів місцевого бюджету нижчого рівня, що включені у систему головного розпорядника.
Реєстрація учасників системи головного розпорядника відбувається в IAC «LOGICA».
Зверніть увагу, що не можуть бути відповідальними виконавцями комунальні підприємства, оскільки вони не належать до розпорядників бюджетних коштів. Вони можуть бути лише отримувачами бюджетних коштів.
Попри зазначені на початку огляду переваги програмно-цільового методу він не позбавлений недоліків. Серед них можна виділити такі:
формалізм. Стратегія, програма розвитку — це все на практиці досить формальні документи навіть для тих, хто їх розробляє, не кажучи про жителів громади. Реалістичність, обґрунтованість і науковість таких стратегій і програм деяких територіальних громад теж залишає бажати кращого;
слабкий взаємозв’язок між стратегією, програмою розвитку та бюджетними програмами. Цей взаємозв’язок має бути, але на практиці він у більшості випадків віддалений через той же формалізм і брак коштів та інші причини;
надмірна кількість паспортів бюджетних програм. Навіть у межах однієї громади. Все це важко контролювати та в усьому розібратися. Оцінка звітів про виконання паспортів бюджетних програм часто теж є досить формальною;
низька поінформованість громади. Одне із завдань ПЦМ — прозорість бюджетного процесу, але більшість жителів громади навіть не знають стратегії та програм розвитку своєї ж громади. Паспорти й звіти хоча й публічні, але способи доступу до них складні для більшості жителів громади. Крім того, зацікавленість громадськості теж низька. Інформація має бути більш доступною та наочною, представлена у вигляді діаграм, рисунків, інфограм, які полегшують сприйняття інформації.
Висновки:
програмно-цільовий метод — сучасний підхід до планування бюджету, бо має чітко визначені цілі та очікувані результати;
застосовуєте ПМЦ — підвищуєте ефективність використання бюджетних коштів;
ПЦМ має взаємопов’язані елементи: мету, завдання, заходи, показники результативності.
Розглянемо тепер, що значать елементи даної схеми програмно-цільового методу.
